Манифест 1779 г. был призван успокоить приписных крестьян: он вдвое повышал оплату труда, перечислял работы, по которым заводовладелец мог использовать труд приписных крестьян, а также устанавливал месяцы, в течение которых разрешалось привлекать крестьян к повалу леса, жжению угля, починке плотин и т. д. Труд крестьян разрешалось использовать только на сумму подушного оклада и оброчных денег.
Три манифеста, о которых шла речь выше, улучшали положение некоторых категорий населения. Самая многочисленная часть сельского населения – помещичьи, дворцовые и государственные крестьяне – остались не охвачены заботами правительства. Более того, бремя повинностей всех разрядов крестьян не уменьшилось, а, напротив, увеличилось. На их плечи падал оброк, размеры которого постоянно росли, а на плечи помещичьих крестьян – ещё и восстановление порушенных в ходе войны барских усадеб, а также дополнительные повинности, связанные с участием дворян в предпринимательстве (полотняные, суконные и особенно винокуренные заводы).
Областная реформа. Однако главная ответная мера правительства на крестьянскую войну состояла не в перечисленных манифестах, а в проведении областной реформы. Задачей реформы было усовершенствование административного аппарата, изъяны которого позволили возникнуть пугачёвщине. Реформа (1775) имела два аспекта: административный и социальный.
«Я только что дала моей империи, – извещала императрица Вольтера в конце 1775 г., – «Учреждения о губерниях»; это плод пятимесячной работы, исполненной мною одной». Однако идеи областной реформы принадлежат не ей. Они содержались в поданных в Уложенную комиссию дворянских наказах, в которых изложены сословные притязания дворян. Административная сторона реформы подсказана прожектёрами, в частности Паниным и Мещерским. Осуществление реформы свидетельствовало об изменении взглядов Екатерины: пойдя навстречу требованиям дворянства, она сделала важный шаг к приобретению репутации дворянской императрицы.
Накануне реформы Россия была поделена на 28 губерний, реформа довела их до 50. Изменился принцип деления страны на губернии. Прежнее деление учитывало исторически сложившуюся специфику территорий, в своё время представлявших государственные образования (Казанская, Астраханская) или заселённых в результате колонизации (Азовская, Петербургская губернии). Но подобный принцип приводил к игнорированию численности населения, что при одинаковых штатах пагубно отражалось на деятельности администрации. Так, в Московской губернии проживало 2,23 млн человек, в то время как в Архангельской их насчитывалось всего 138 тыс.
При областной реформе Екатерины II руководствовались численностью населения: 300 – 400 тыс. жителей составляли губернию, а 20 – 30 тыс. – уезд. Провинция исчезала. Подобный принцип не учитывал особенности экономики региона и национальный состав населения – территория Мордовии, например, была поделена между Пензенской, Симбирской, Тамбовской и Нижегородской губерниями.
Реформа, упразднив провинцию, всё же сохранила трёхчленное деление областной администрации. Её возглавлял генерал-губернатор или наместник, в подчинении которого находилось две-три губернии с губернаторами во главе. Наместник был доверенным лицом императрицы, лично ей хорошо известным.
Губернская администрация. Областная реформа вводила множество новых учреждений как в губерниях, так и в уездах. Губернскую администрацию возглавляло губернское правление, которым руководил губернатор. Оно реализовывало именные и сенатские указы, следило за исполнением законов предшествующего времени, контролировало деятельность уездных учреждений. Далее следуют уголовная и гражданская палаты – высшие судебные учреждения в губернии. Важное место в губернской администрации занимала Казённая палата, ведавшая доходами, расходами, торговлей и промышленностью. Учреждением, отдававшим дань идеям Просвещения, был Приказ общественного призрения, на попечении которого находились школы, больницы, богадельни и приюты.
«Учреждения о губерниях» вводили разветвлённую сеть судебных учреждений. Все они были сословными и комплектовались из чиновника, возглавлявшего суд, и выборных представителей от того сословия, дела которого суд разбирал. Так, Верхний земский суд разбирал судебные иски дворян, Губернский магистрат – иски лиц, принадлежавших к городскому сословию. Судебные дела государственных крестьян рассматривала Верхняя расправа.
Уездная администрация. Уездная администрация находилась в руках дворян. Высшим органом власти в уезде являлся Нижний земский суд, состоявший из заседателей во главе скапитан-исправником. Все они избирались дворянами. Учреждение хотя и называлось судом, но судебные функции не отправляло, а ведало полицией и администрацией. Капитан-исправник подчинялся губернскому правлению.
Судебные учреждения в уезде копировали права и обязанности губернских судебных органов: уездный суд рассматривал дела дворян данного уезда. Он подчинялся Верхнему земскому суду. Городской магистрат судил горожан и подчинялся Губернскому магистрату. Наконец, Нижняя расправа подчинялась Верхней расправе.
Особая администрация существовала в городах. Главной фигурой в городе, облечённой административными функциями, был городничий или комендант, а во главе администрации двух столиц находились обер-полицеймейстеры. Судебные функции в городах осуществляли городовой магистрат и Словесный суд, разбиравший торговые дела.
Значение областной реформы. «Учреждения о губерниях» – важная веха в истории горожан и особенно дворянства. Этот документ положил начало формированию дворянства как сословия, правда, на уездном уровне: уездное дворянство раз в три года собиралось на съезды для избрания своего предводителяи представителей в сословные учреждения.
Областная реформа удовлетворила требования дворян, изложенные в поданных в Уложенную комиссию наказах, с тем чтобы они были избавлены от необходимости отправляться по судебным и прочим делам в дорогостоящую поездку в одну из столиц. Отныне дворяне, после Манифеста о вольности дворянства осевшие в поместьях, получили возможность решать все дела в уезде, избавив себя от излишних затрат. Реформа удовлетворила и второе желание дворян – о передаче им власти на местах.
С появлением многочисленных учреждений в губерниях и уездах у дворян возникла возможность пополнить свой бюджет за счёт жалованья. В укреплении позиций дворянства выразился социальный аспект реформы.
Реформа достигла цели, ради которой проводилась, – государство было опутано густой сетью учреждений, способных без проволочек реагировать как на события повседневной жизни в уезде и губернии (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями), так и на чрезвычайные обстоятельства: восстания, эпидемии и т. д.
Наконец, областная реформа, если не сразу, то в перспективе, изменила внешний облик уездных и губернских городов, придав им более благоустроенный вид. Со временем уездные и особенно губернские центры обзаводились фундаментальными сооружениями для представителей администрации и правительственных учреждений (губернского правления, Казённой палаты и т. д.), школ, богаделен, приютов и т. д. В итоге в стране появилось много новых центров культуры, где возникали театры, издавались газеты и т. д.
Областная реформа унифицировала органы местной администрации на территории всей страны, что привело к упразднению автономий некоторых окраин.
Первыми, кому правительство нанесло удар, были запорожские казаки, издавна, как и крымские татары, осложнявшие отношения между Россией и Османской империей. В начале июня 1775 г. войска генерала Теке-ли, возвращавшиеся с театра военных действий, внезапно напали на Запорожскую Сечь и полностью разрушили её. После Ясского мира 1791 г. основная масса запорожцев была переселена на Кубань.
Распространение губернской реформы на Левобережную Украину привело в начале 1780-х гг. к упразднению там административного деления на полки и сотни и введению наместничеств, губерний и уездов.
Проведение реформы на Дону сопровождалось созданием войскового гражданского правительства, копировавшего губернскую администрацию центральных районов России. В 1782 – 1783 гг. Эстляндия и Лифляндия были разделены на две губернии – Рижскую и Ревельскую с учреждениями, существовавшими в прочих губерниях.
Жалованные грамоты. Следующим крупным шагом в консолидации дворянства и купечества было обнародование 21 апреля 1785 г. двух жалованных грамот: одной – дворянству, другой – городам.